Hablar de los “cielos abiertos” es referirse a la política pública que, en materia de transporte aéreo internacional, responde al modelo de liberalización de la actividad aerocomercial.

Como aeropolítica germinó en los años ochenta con el movimiento “desregulador” iniciado  en los Estados Unidos que produjo los drásticos cambios que condujeron a la disolución de los organismos reguladores de los transportes y que, obviamente, abarcó el transporte aéreo.

La doctrina de los cielos abiertos surgió en la Conferencia Internacional de Chicago de 1944 que produjo la Convención rectora de la aviación civil internacional, aún vigente. Su contrapartida fue la doctrina de los “cielos cerrados”. Una y otra reflejaban concepciones políticas gubernamentales diametralmente opuestas, una liberal y otra proteccionista, aclarando que la denominación de cielos abiertos y cerrados, respectivamente, se acuñó mucho después; en esto el periodismo tuvo bastante que ver.

Estados Unidos propugnaba la teoría de los cielos abiertos, a quien le interesaba y convenía que las relaciones aerocomerciales entre los países no estuvieran sometidas a ningún tipo de reglamentación y existiera una total libertad, donde la competencia abierta fuera el único árbitro en el mercado del transporte aéreo internacional. De esta óptica derivaba su concepción multilateral de las relaciones aéreas internacionales.

Gran Bretaña no era partidaria del tratamiento multilateral de las relaciones aerocomerciales. Con firmeza propuso el manejo bilateral de los derechos de tráfico entre los países, con una reglamentación muy estricta en lo referente al ejercicio de las libertades comerciales (3era., 4ta. y 5ta. libertad), cuya oposición contó con el respaldo mayoritario.

Las tesis que se discutieron y defendieron en la reunión de Chicago reflejaban la disímil situación que, en la segunda postguerra, presentaban  los Estados, las empresas de aviación y la misma actividad aeronáutica para atender el transporte aéreo de los tiempos de paz.

Estados Unidos, que de la contienda bélica había salido indemne, fortalecido y, comparativamente, aventajadísimo, no pudo conseguir que triunfara su postura, la de la “libertad en el aire”, basada en la liberalización del transporte aéreo y la competencia de mercado. Europa, como saldo de la gran conflagración, había quedado sumamente afectada y tenía que recuperarse, con su aviación notoriamente resentida. Paralelamente, Latinoamérica contaba con una aeronáutica incipiente. 

La brecha existente entre Estados Unidos y el resto de los países era enorme, se alzaba en el horizonte mundial como la gran potencia de la segunda mitad del siglo XX. El desarrollo general alcanzado, no sólo en aviación, había sido vertiginoso, los nuevos campos de actividad se multiplicaban exponencialmente. El cuadro de situación  coincidía con el ingreso de occidente a la sociedad de consumo y el futuro de su aeronavegación era tan predictible como imparable.

Sin embargo, en esa histórica cumbre y para ordenar internacionalmente el espacio aéreo, el Acuerdo de Transporte Aéreo Internacional (comprendía las cinco libertades del aire: las dos técnicas y las tres comerciales), cuyo subyacente era la igualdad de oportunidades, puesto a consideración de los estados, fracasó en su intento.

Ganó el “bilateralismo”, cuyo  principio era la reciprocidad que, mediante acuerdos entre Estados, creaba un sistema regulado, proteccionista, con marcado intervencionismo estatal,  impulsado por los países europeos, principalmente Gran Bretaña, y también por los latinoamericanos.

El criterio bilateral en el orden internacional se consolidó con la doctrina del jurista argentino Enrique Ferreyra quien, sabia y perspicazmente, le dio consistencia jurídica a lo político a través de un esquema de afinada coherencia. Sostenía que el tráfico aéreo era un bien jurídico en cabeza del estado, cuya regulación le pertenecía exclusivamente como expresión de su soberanía.  El predicamento de dicha elaboración subsiste, lo que muestra en aquella circunstancia la preclaridad de su autor.

LA ECONOMÍA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Durante el siglo XX, los estudios jurídicos y económicos en interacción, altamente desarrollados en las más prestigiosas universidades de los Estados Unidos (Yale, Chicago, Harvard) e impulsados por ganadores del Premio Nobel, a través del enfoque del análisis económico del derecho, impactaron en la ejecución de las políticas públicas. A éstas, la economía le proporcionó los fundamentos intelectuales, nada menos que del movimiento de desregulación de los mercados.

En lo que hace al transporte aéreo, la partida de nacimiento fue la Airline Desregulation Act de 1978, ciertamente  un hito, cualitativamente de gran trascendencia, porque fue pegar un giro copernicano en la materia. Desapareció el organismo regulador, el CAB (Civil Aeronautics Board), organismo federal de control y regulación, que había tenido un rol crucial -y también rector- en el transporte aéreo en los Estados Unidos en cuanto a determinación de rutas, tarifas, frecuencias, etc.

Si bien la nueva política gubernamental estaba direccionada a liberar el mercado interno, la misma tuvo gran incidencia fuera, por el significativo segmento que en el transporte aéreo le cabía a Estados Unidos. A esto se agregó la Air Transportation Competition Act de 1979 que integraba el paquete de medidas adoptadas por el Congreso a través de su legislación.

Esta tendencia desreguladora y liberalizadora también sería “privatizadora”. Configuraban la misma idea novadora, a través de lo político, económico y comercial, expandida a otros países al erigirse como una megatendencia en el mundo, adviniendo así tiempos de grandes transformaciones y reformas inéditas, adscriptas a la era de la globalización, cuya irrupción demostró que se estaba en el umbral de época.

Esto significa que los nuevos marcos temporales presentaban, concomitantemente, una nueva constelación que iluminaba la aviación comercial a través de concepciones, valores, proyectos, lenguajes, nociones, metas, muchas provenientes de la economía, como ser  los mercados, costos, optimización de recursos, eficiencia, por ejemplo.

Hoy, un dato se suma al panorama descripto, como ser los nuevos espacios geográficos integrados y el fortalecimiento de lo regional, por ejemplo la Unión Europea en un trámite muy avanzado y en plena consolidación. Y, por otro lado, Latinoamérica, con el Pacto Andino y el Mercosur como bloques que, comunitariamente, se encuentran en un estadio en el que hay mucho por recorrer. Existe en el concierto internacional aeronáutico  un mapa muy variado de relaciones, las que se multiplican y superponen, expandiéndose en haces, hoy a escala planetaria.

Bajo el arco de bóveda de la nueva constelación, que incluye una nueva concepción filosófica e ideológica del estado moderno, se anotan por caso los reacomodamientos empresariales, alianzas, redes de acuerdos comerciales, fusiones, venta de paquetes accionarios, conformación de mega-aerolíneas (mega-carriers), multiplicidad de designaciones (superándose la noción de aerolínea de bandera), la privatización de la gestión o de la propiedad (o ambas), la doble estrategia de capitalización y racionalización de recursos (con reducción de costos, enjugamiento de pasivos en cuentas públicas, aportes directos, captación de compradores e inversores), flexibilidad en las tarifas (mecanismo de doble desaprobación), ausencia de controles sobre la capacidad ofertada, etc.

CRÓNICA DE UNA PRIVATIZACIÓN ANUNCIADA.

Las oleadas, con más razón si estaban aventadas por los grandes intereses, ya globales, usualmente agitadas por fuertes campañas locales de sensibilización e dirigidas a los distintos actores del cambio, generaron una opinión pública forable, a la que el conjunto de la sociedad terminaría adhiriendo, probablemente, por no poder resistir o refutar las brisas justificadoras. A la concientización, mediando el apoyo de la prensa, había solo un paso que, por otra parte,  acompañaba una tendencia, diríamos, universal, superadora de la  tradicional (intervencionismo estatal).

El liberalismo, como doctrina económica, con sus ideas –incluso fundamentalistas- de mercado, propiamente “bombeó” el modelo (vigente) del estado planificador y regulador del transporte aéreo. Recurriendo a un “dumping” ideológico, la nueva concepción lo reduciría a un papel indefendible e insostenible, desacompasado con los tiempos, económicamente ineficiente e inoperante por burocrático. Semejante mala prensa había asestado al Estado, tal como estaba concebido y configurado,  su golpe mortal, a través de un duro cuestionamiento del que, en el contexto general, no tendría retorno ni sobrevivencia posibles.

Ante la fortísima y generalizada penetración de la economía en los esquemas institucionales de los países, cundió la onda privatizadora,  que demandaría de los Estados la creación del marco jurídico o legal apropiado para viabilizar las transformaciones en marcha. Es así, que se encararon (macro) procesos de reforma del Estado produciéndose un cambio de paradigma, el que llevaría a la instalación de un nuevo modelo.

De todos modos, los escenarios concernientes al transporte aéreo internacional no son simétricos. Estados Unidos anota su preponderancia a escala mundial, no obstante el atentado de las Torres Gemelas (11.09.01), del que no se ha recuperado y padece sus efectos. La Unión Europea exhibe un  poder acrecido desde que, por el alto grado de integración logrado, ejerce una política externa auténtica y vigorosa. Latinoamérica, una región comunitariamente que dista muchísimo de la UE, posee el Pacto Andino y el Mercosur, la cual como región -o subregiones- está descompactada. Asimismo, otra región es El Caribe.

El modelo liberalizador, desregulador y privatizador instaurado apareja para el transporte aéreo internacional la implementación de la doctrina de los cielos abiertos, dejando atrás el bilateralismo de los cielos cerrados que remite al Acuerdo de Bermudas I (entre Estados Unidos y Gran Bretaña) y que marcara toda una época, de exactamente seis décadas.

MUCHOS CIELOS EN EL CIELO.

Hoy los cielos, fórmula  retórica y mediática del espacio aéreo,  configuran un verdadero mosaico al coexistir, simplificando los términos, los cielos abiertos con los cielos cerrados, contexto en el que el gradualismo es la nota particular y la negociación el camino para reorganizar las relaciones aerocomerciales en función de los nuevos paradigmas y modelos.

La Unión Europea, pese a la liberalización interior, presenta un panorama ciertamente complejo por sus instancias:  los estados (UE) con terceros países y la comunidad (UE) con terceros países; los acuerdos bilaterales firmados por los estados, la legislación comunitaria, los nuevos acuerdos bilaterales (de cielos abiertos) firmados y  a firmarse.

Para mayor complicación, no se está cumpliendo la doctrina judicial de las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre cuestiones aerocomerciales concretas. Precisamente, el reglamento dictado al efecto está pautando las etapas de negociación, celebración, modificación, adecuación y límites de los acuerdos, a fin de garantizar la compatibilidad y objetivos, comunitarios y de los países miembros como de los terceros países.

Las dificultades son el emergente de los cambios anotados con procesos en curso que, en lo pragmático, resultan ser verdaderas mutaciones de índole política, económica, comercial con intereses establecidos y a establecerse.

Estados Unidos y Unión Europea:

Uno de los acuerdos más importantes de cielos abiertos es el que viene negociando Estados Unidos y la Unión Europea. Comprende la liberalización de los vuelos transatlánticos. Asimismo, de máxima, el cabotaje en ambas partes contratantes, sea en la UE para EEUU y viceversa, en EEUU para la UE, aceptándose la designación de “aerolínea europea”. Es decir, empresas de la UE podrían volar entre ciudades estadounidenses. La compañía Air France podría hacerlo a EEUU desde cualquier aeropuerto de la UE y, concomitantemente, EEUU tendría derechos de cabotaje dentro de la UE.

Uruguay y Estados Unidos:

Estos países han firmado un acuerdo bilateral del tipo “cielos abiertos” a fin de  liberalizar los mercados internacionales, minimizando la intervención del gobierno para facilitar el crecimiento y la competencia en el transporte aéreo. El convenio celebrado mejora la situación de Uruguay porque, más allá de lo que efectivamente vuele, ahora puede hacerlo a EEUU, cosa que antes no podía.

China:

Bien llamado el “gigante asiático”, su economía históricamente cerrada y monopolizada por el Estado, gradualmente se está abriendo. En lo que atañe al transporte aéreo, ha anunciado a través de la CAAC (Civil Aviation Administration of China) que en su aeropuerto Pudong de Shangai  operarán más aerolíneas internacionales y domésticas a través de acuerdos de cielos abiertos. Al desregularse, dicha terminal aérea se convertirá en un centro de distribución de tráfico regional.

Un diálogo diferente: El caso Chile y la Unión Europea.

Nuestro vecino ha adoptado una postura realmente de vanguardia, abriendo los cielos, no solo de ese país sino de la región, a la UE, al celebrar un convenio aerocomercial presentando la novísima denominación de “aerolínea latinoamericana”. Esta queda habilitada para ejercer los derechos de tráfico chilenos y operar frecuencias no utilizadas por la UE. 

La UE cuenta con las aerolíneas comunitarias y Chile le ofrece las aerolíneas latinoamericanas, mejor dicho las que forman parte de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC) o sea, en puridad  las aeronaves “claceñas”, una alternativa regional muy original y válida, que da cuenta del posicionamiento del país trasandino, teniendo en cuenta que la región, al no estar integrada no puede desplegar ni ejecutar una política aérea externa.

CONCLUSIONES.

Podría decirse que en los últimos años el mundo cambió. No obstante, cuando una nueva constelación ilumina, se trataría en vez  de otro mundo, constatable desde sus notas tipificantes: cambio (operado) de macroparadigma con la globalización, de paradigmas con la desregulación y de modelos de estado con las privatizaciones, sesgado por un entorno de liberalización.